監理工作中“三不”現象分析

　　在開展施工監理咨詢服務過程中，“三不”現象——不合規、不合理、不合情，值得業內人士及主管部門高度重視，下面我們就一起來分析分析!

　　1 “三不”現象分析

　　1.1 “不合規”

　　這里所說的“不合規”，是指的不合乎社會發展之規律、不符合現行法律法規、不符合現實社會人們所認可的常規。

　　這種“不合規”反映在許多方面。例如：在委托施工監理時，把所謂的代建或項目管理與施工監理人為的割裂開來，造成代建只做代建，項目管理僅作項目管理，不得同時承擔同一個項目的施工監理。

　　再如：在委托施工監理時，明確投資控制僅負責計量驗收審核，或設計變更，現場簽證的審核，人為硬性地把施工監理在施工現場最具管理權威的投資資金控制功能弱化或變更至無權管控投資資金。

　　再如：《中華人民共和國合同法》中有關表見代理的條款，在施工監理領域被完全遮掩，法律之間的矛盾在處理建設單位(業主)與施工監理單位之間的事故責任時，被人為地擱置，甚至避而不談。

　　不能否認，施工監理走到今天，被業內人士普遍不看好，與這種不合規有著密不可分的內在聯系。無論從理論還是實踐，人們一致認為施工監理就是項目管理的一個階段或組成部分。施工監理企業化形態也好，或是工程師個人執業也好，專業化分工也罷，單純的對施工階段開展現場執法監督活動，在沒有行政管理職權的前提下，削弱甚至取消工程款支付權，無疑就是架空施工監理對現場執法監督的權力!反觀代建或項目管理單位，不對現場安全質量負責，但卻有著招標采購權，工程款支付權，代行委托客戶的支配權。

　　然而一旦出了事故，不見了代建方(項目管理)，更不見了建設單位(業主方)，所有責任一律推向施工監理方，《中華人民共和國合同法》中有關表見代理的明確條文，在建設工程領域視同兒戲被耍弄。試問：先有《中華人民共和國合同法》還是先有《中華人民共和國建筑法》?《中華人民共和國安全生產法》或《安全生產管理條例》以及《建設工程質量管理條例》與《中華人民共和國合同法》比較之，誰是上位法?部門發布條例難道可以高出國家法律?

　　1.2 “不合理”

　　不合理的現象就更多了。簡單舉幾例來對此說明。

　　我國社會的政治經濟體制，決定了行業之間有明確分工，而且主(分)管部門都把持著絕對的權利。僅以房屋建設工程領域進入施工階段為例，涉及政府主管部門(或代表政府的主管部門)主要有建管辦、招標辦、質量監督站(還有不同專業和行業的質監站)、安全監督站、安全管理局、技術監督局、公安消防局、城建檔案館、城市規劃局(城市規劃測繪)、電力供應及管理部門、煤氣供應及管理部門、自來水供應及管理部門、市政管理及園林綠化管理等等。這些部門對所有涉及他們管理的建設內容，都有話語權、管理權、檢查驗收權，換句話說就是在他們所管轄的范圍內，他們說了算。

　　施工監理所面對的“不合理”現象主要反映在：說了算的行業或政府管理部門(包括代表政府的主管部門)，在施工階段并不常駐施工現場，但在法律上，利用檢查或檢測等法律授予的權利和義務，對工程的交工驗收有著絕對的話語權(審批認定權)。電力供應和管理、自來水供應和管理、煤氣供應和管理等部門，可以是否符合本行業的管理、內部工作程序和驗收辦法決定是否同意驗收;電梯、吊車及壓力容器安裝工程，要由技術監督局檢測驗收;園林綠化不僅要買苗圃的植物，對原有植物不經他們審批更是不能砍伐或挪動;人防工程必須由人防質監部門檢查同意后才能驗收;城建檔案館(包括區級、市級)核查收留所有建設工程檔案等等。奇怪的是，所有這些行業或部門，在工程完工驗收環節，由被管轄的部門或行業檢查或檢測后才能驗收。矛盾體現在，涉及這些行業或部門的專項工作，施工監理無權評價其是否合格。施工監理無資質、無資格、更沒有政府授權對這些行業或部門管理的專項工程進行評價。矛盾主要反映在城建檔案館在收留檔案時向施工和監理單位提出的要求，即要施工監理評估是否合格，而施工監理本身又無權評價其是否合格滿足使用要求，尤其屬于社會公共服務事業方面的專項工程，施工監理都無權給予定量的檢測數據而認定其是否合格。這種現象已經長期存在，十余年來沒有哪一級政府出面來對此有個統一的說法。各地在此問題上都有這類矛盾，也未見國務院建設主管部門出臺過解決此類矛盾的文件或意見辦法。

　　1.3 “不合情”

　　“不合情”主要反映在對施工監理開展工作中一些具體事務的處理。舉一例：目前的施工監理市場，普遍現象是建設單位不授予施工監理方工程款支付審批權。但在筆者曾經經歷的多個場合，特別是上級政府主管部門在對建設工程項目檢查時，面對在場的建設單位、代建單位、投資監理單位甚至是施工單位不問，相反卻正顏厲色地質問施工監理方“為何不在工程款支付單上審查簽字?”，簡直可笑之至。試問，業主方不通過施工監理直接付給施工方錢款，難道施工監理方還要去質問業主方去嗎?

　　再有，上海市規定，所有建設項目最后竣工時，在向城建檔案館移交檔案時，必須要由第三方出具工程款支付情況證明。然而現在普遍現象是，明明建設單位沒有委托施工監理負責工程款支付審批，而是另行委托了投資監理，施工監理方也根本不了解建設方與施工方在款項往來的具體情況，更不清楚建設單位在預付、預留、扣款、最終支付情況，可是，在第三方證明工程款支付問題上，卻要施工監理方在證明書上簽字蓋章(主要反映在政府投資的項目)。但凡施工監理方表達此項業務按照合同要求不在施工監理范疇，施工監理也不了解工程款支付的真實情況，投資控制委托有投資監理，第三方證明應由投資監理負責出具。建設單位方總是以“一直都這樣，你們就蓋個章吧”，以此蒙混過關。城建檔案館卻是不管到底是誰能真正證明，只要有人證明，收管資料手續全即萬事大吉。

　　2 “三不”現象的實質和改進措施及建議

　　施工監理行業存在的“三不”現象，說到底，與現行經濟體制有直接或間接關系。公共配套設施由行業主管部門說了算，這是多少年來，在我國建設領域的一大頑癥。水霸，電霸，汽霸，路霸等等專用性詞匯，已經多年在社會上流傳應用，即便國家強制推行了施工監理，但各個行業主管部門仍是自己說了算，出了事還都不想負責任，懶政、推卸責任、不負責任的思想意識濃厚，施工監理只是成為了這些主管部門的擋箭牌、替罪羊。

　　改變目前這些“三不”現象，的確需要下大力氣。深化改革，與時俱進，放開施工監理的市場，走非強制監理的路，勢在必行。

　　《中華人民共和國建筑法》推行強制監理，配套出臺了質量，安全管理條例，但唯獨沒有考慮到部門與行業管理的社會矛盾。施工監理的強制推行，回避了很多應該在進一步改革開放中加以改變的東西，反而給部門和行業主管機構制造了推卸責任的最佳途徑，“監理是個筐，啥都可以往里裝”是一句對這些“三不”現象的典型概括和總結。

　　筆者建議：應該由國務院建設主管部門，追索“三不”現象的根源，及時出臺相應的管理辦法或條例，該由誰負責就由誰負責，厘清施工監理的責任界限，沒有檢測資格或資質的施工監理方，沒必要對本不具備評價資格的專項工程，在部門或行業檢查或檢測后驗收的專項工程再做所謂的質量評估。

　　其次，地方城建檔案收集管理部門，應實事求是驗收城建檔案。認真理解并嚴格執行地方政府的文件規定，由誰掌管的業務，就應由誰來證明，其它無關單位或人員證明無效。而且從資料信息中并非難以辨別，稍加注意即可知曉，任由建設方擺布的情況，施工監理方無奈，但主管部門卻完全可以發現并制止。

　　再次，《中華人民共和國合同法》是國家專項法律，《中華人民共和國建筑法》則僅適合于建設領域，兩法比較，前者應該屬于上位法，后者應該服從于《中華人民共和國合同法》中關于表見代理的條款規則。若兩者產生矛盾，應該盡快修改，以適應社會發展之需要。

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